sehepunkte 26 (2026), Nr. 10

Grazia Prontera: Stadt, Migration und politische Partizipation

Wer in einer deutschen Stadt lebt, gehört ihr politisch nicht selbstverständlich an. EU-Bürger:innen dürfen seit 1994 auf kommunaler Ebene wählen. Für Drittstaatsangehörige aber gilt das bis heute nicht. Dabei führt die Zunahme an Bewegungsfreiheit dazu, dass immer mehr Bewohner:innen den Städten, in denen sie leben, nicht als Stimmberechtigte angehören. In Deutschland betrifft das 12,1 Millionen Menschen. Sie können als sogenannte Nicht-EU-Ausländer:innen in den Kommunen, in denen sie leben, nicht wählen (1). Bis in die Gegenwart stellen deshalb die in den 1960er und 1970er Jahren als "Ausländerbeiräte" gegründeten Organe die wichtigsten Institutionen dar, über die sie ihre Interessen in den von ihnen bewohnten Städten artikulieren können. [1] Dennoch ist die Geschichte dieser Einrichtungen kaum erforscht. An dieser Lücke setzt die in Salzburg lehrende Historikerin Grazia Prontera mit ihrer 2023 dort eingereichten Habilitationsschrift an, die der Geschichte des 1974 gegründeten Münchner Ausländerbeirats und seiner Praxis über zwei Jahrzehnte nachspürt.

Eine zentrale Beobachtung der Studie ist, dass der Beirat als ein Scharnier fungierte: zwischen migrantischer Selbstorganisation und kommunaler Verwaltung, zwischen herkunftslandbezogener Politik und lokaler Interessenvertretung. Als solches stellte er einen wichtigen Ort dar, an dem die Beteiligten zunehmend ein politisches Selbstverständnis als Bürger:innen der Aufnahmegesellschaft entwickelten.

Dass die Wahl auf München fiel, ist gut begründet. Die Stadt war das Drehkreuz der Anwerbung: München gilt neben Köln, Berlin und Hamburg als einer der zentralen Migrationsorte in Deutschland. Seit den ersten Anwerbeabkommen mit Staaten wie Italien, Griechenland, Spanien, der Türkei oder Jugoslawien trafen hier Züge ein, die Menschen aus Süd- und Südosteuropa brachten. In den 1970er und 1980er Jahren war es die Stadt mit dem höchsten Anteil an Arbeitsmigrant:innen in ganz Deutschland (7). Doch Integrationsangebote gab es so gut wie keine: "Die Anwerbung der Arbeitskräfte war staatlich geregelt, der Aufenthalt fiel in die Zuständigkeiten der Arbeitgeber und die Betreuung der ausländischen Arbeitnehmer lag bei den großen Hilfsorganisationen wie Caritas, Diakonie oder Arbeiterwohlfahrt" (33).

Die Studie gliedert sich in zwei chronologische Abschnitte, die jeweils wie eine Zwiebel Schale um Schale abgetragen werden: von den Kontexten und internationalen Debatten über die landes- und kommunalpolitischen Aushandlungen bis zum "Kern", der Arbeit des Ausländerbeirats als eines zentralen Gremiums demokratischer Beteiligung. Dadurch verschränken die sechs Kapitel die Perspektive und Arbeit des Gremiums mit den größeren gesellschaftlichen und historischen Kontexten. Sie helfen, die Innovationskraft des Ausländerbeirats als Impulsgeber und Indikator der Aushandlung von Zugehörigkeiten sichtbar zu machen. Seine Gründung verortet Prontera präzise im migrationspolitischen Klima der frühen 1970er Jahre, in dem Arbeitsmigrant:innen zunehmend als Steuerungsproblem wahrgenommen wurden. Entsprechend agierte der Beirat ambivalent: Einerseits sollte das Gremium helfen, die Perspektive der Zugewanderten sichtbar zu machen, andererseits sollte es als planerische Ressource dienen, um Konflikte zu antizipieren und politisch beherrschbar zu machen (35-37).

Angebote der Beteiligung an die Arbeitsmigrant:innen waren hier also auch ein Instrument der Regierbarkeit. Dementsprechend blieben auch die formalen Befugnisse eher schmal. Der Beirat konnte Beschlüsse fassen, sie aber lediglich Stadtrat und Verwaltung unterbreiten (105). Entscheidend in Pronteras Analyse ist jedoch, dass mit den Ausländerbeiräten eine neue politische Gelegenheitsstruktur entstand. Prontera zeigt, wie sich in den 1970er und 1980er Jahren der Adressat politischer Forderungen verschob: Dominierten zunächst konfessionell bzw. parteipolitisch geprägte Organisationen wie die Partito Comunista Italiano, die klar an den politischen Strukturen der Herkunftsstaaten orientiert waren, setzte sich zusehends die Einsicht durch, dass die Lebensverhältnisse der Angeworbenen auch durch die politischen Strukturen des Aufenthaltslands selbst verändert werden konnten. [2]

Sichtbar werden dabei immer wieder auch die Paradoxien eines konservativ regierten Bayern, bei dem nicht nur die CSU-geführte Landesregierung dem integrationsorientierten Kurs der Initiative skeptisch gegenüberstand. Der erste Beirat jedenfalls war noch eine eigentümliche Konstruktion: Von 39 Mitgliedern gehörten 13 gar nicht zur Gruppe der Arbeitsmigrant:innen. Dennoch brachte sich das Gremium zunehmend in kommunalpolitische Debatten ein und engagierte sich für den Zugang zu Wohnraum, Information und Dienstleistungen (130). Der Beirat drängte darauf, sprachliche Barrieren überhaupt erst als politisches Problem anzuerkennen und Informationen in mehreren Sprachen bereitzustellen (132). So gelang es, Verwaltung und Öffentlichkeit für die Lebensbedingungen ausländischer Einwohner:innen zu sensibilisieren (266), während sich umgekehrt bei den Betroffenen ein Bewusstsein für die eigene politische Bedeutung in der Stadt herausbildete.

Zu den Stärken der Studie gehört es, dass sie den Ausländerbeirat keineswegs als kommunalpolitisches Instrument zur Stilllegung migrantischer Partizipationsansprüche beschreibt. Die Originalität der Arbeit liegt gerade darin, dass Prontera den Beirat nicht als Plattform eines spezifischen politischen Anliegens liest, sondern als Raum, in dem neue soziale Praktiken eingeübt wurden. Damit fügt sie sich zugleich in eine Reihe jüngerer Arbeiten ein, die die 1970er und 1980er Jahre als transformative Phase der Migration in der Bundesrepublik verstehen. Sie zeichnen ein widersprüchliches Bild: Sie erzählen von rassistischer Zurückweisung, von Ignoranz, Ausbeutung, Gewalt und Geringschätzung, aber auch von neuen Formen der Solidarität, der Vergemeinschaftung und des sozialen Zusammenhalts. [3] Bei Prontera jedenfalls verläuft diese Geschichte nicht linear: Anhand der Überlieferung gelingt es ihr zu zeigen, dass ausgerechnet CSU-Initiativen zur Förderung des traditionellen Vereinswesens, die ja nicht primär auf die Integration der Beteiligten ausgerichtet waren, indirekt auch dazu beitragen konnten, die Aktivität migrantischer Organisationen sichtbar zu machen. Sie halfen damit auch, neue Gruppen einzubeziehen und im Bewusstsein der Städte zu verankern (228-239).

Durch die Analyse der Geschichte des Ausländerbeirats gelingt es der Studie damit tatsächlich, einen "Einblick in die Praktiken und Aushandlungsprozesse politischer Partizipation ausländischer Einwohner*innen" zu geben (19). Sie macht sichtbar, wie sich der Kreis der demokratischen Akteur:innen in den 1970er Jahren erweiterte und wie die lokale Demokratie neue Impulse erhielt, die sie dauerhaft prägten. Ausgerechnet diese Akteur:innen bleiben in der Studie jedoch oft etwas unpersönlich. Das ist keine Schwäche der Studie, sondern der gewohnt schwierigen Quellenlage geschuldet, die die Autorin transparent schildert. Dennoch hätte man sich gewünscht, mehr über die Menschen zu erfahren, die den Ausländerbeirat geprägt haben, über ihre Haltungen, Hoffnungen und Ideen, die sie in das Gremium einbrachten. Ihnen noch genauer nachzuspüren, erscheint ebenso vielversprechend wie der Vergleich mit anderen Gremien demokratischer Mitbestimmung, etwa in Frankfurt, Stuttgart oder Berlin.

Anmerkungen:

[1] Darunter zum Beispiel: Marc Wagner: Der Ausländerbeirat, Frankfurt am Main 2000 oder Ulrike Müller: Migration und Lokalpolitik. Ethnographie eines Ausländerrates, Münster 2007.

[2] Vgl. zur Geschichte migrantischer Organisierung, Anne Lisa Carstensen / Sabine Hess / Lisa Riedner / Helen Schwenken: Solidarität - Kooperation - Konflikt. Migrantische Organisierungen und Gewerkschaften in den 1970/80er Jahren, Hamburg 2022.

[3] Als Überblick dazu grundsätzlich, Lauren Stokes: Migration, in Neue Wege zu einer Geschichte der Bundesrepublik, hgg. von Claudia Gatzka / Sonja Levsen, Berlin 2025, 138-162.